연준 독립성에 대한 도전
미국 경제에 대한 위험이 커지는 가운데, 도널드 트럼프 대통령은 지난주 연방준비제도 정책과 제롬 파월 연준 의장에 대한 비판을 재차 내놓았습니다. 트럼프 대통령은 파월이 단기 금리를 인하하는데 있어 "너무 느리다"며, "내가 원한다면 파월은 빠르게 해임될 것"이라고 말했습니다. 케빈 해싯 국가경제위원회(NEC) 위원장은 대통령이 파월 의장을 교체할지 여부를 "연구"할 것이라고 밝혔습니다. 월요일에 트럼프는 파월을 "완전한 패배자"라고 칭하며 "지금" 금리를 낮춰야 한다고 말했습니다. 그리고 화요일 오후에 그는 기자들에게 파월을 해임할 의사가 없음을 밝혔습니다.
트럼프 대통령이 파월 의장을 비판한 이후, 정치적 압력과 독립적인 통화 정책에 대한 도전에 대한 우려가 미국 주식, 미국 국채 및 달러의 하락을 촉발했을 가능성이 높습니다.
한편, 파월은 2026년 5월 의장 임기가 끝날 때까지 의장직이나 연준 위원직에서 물러나지 않을 것이라고 밝혔습니다. 우리는 트럼프 행정부의 도전 과제가 연준의 통화 정책에 영향을 미치거나 파월 의장의 축출로 이어질 가능성은 낮다고 봅니다. 현실적인 관점에서 볼 때, 트럼프가 파월을 해임할 수 있더라도 그렇게 함으로써 무엇을 얻을지는 불분명합니다. 그럼에도 불구하고 이 문제가 논의되고 있다는 사실 그 자체 만으로도 우려스러우며, 다가오는 대법원 판결은 연준의 독립성에 중요한 영향을 미칠 수 있습니다. 연준의 제도적 지위가 바뀌는 일말의 가능성도 미국 자본 시장과 달러에는 큰 영향을 미칠 수 있습니다.
트럼프 파월 연준의장 해임 가능성 대법원이 결정할 수 있을 듯
연준의 독립성은 비교적 현대적인 개념이지만, 1970년대 닉슨 대통령이 인플레이션 조짐에도 불구하고 금리를 낮게 유지하도록 아서 번스 연준 의장에게 압력을 가했던 경험을 통해 더욱 강화되었습니다. 당시 인플레이션은 결국 미국 경제에 심각한 피해를 입혔습니다. 그 이후로 연준의 독립성은 꽤 절대적인(sacrosanct) 지위를 누려왔으며, 적어도 암묵적으로는 달러의 기축 통화 지위와 "안전자산 선호(flight to quality)" 특성을 갖는 미국 국채에 대한 많은 시장 참여자들의 인식에 핵심적으로 작용했습니다.
지금까지 연준 의장이 대통령에 의해 해임된 적은 단 한번도 없었습니다. 연준은 트럼프 대통령이 통화 정책에 대한 의견 불일치만으로 파월 의장을 해임할 법적 근거가 없다고 주장합니다. 연준 관계자들은 파월을 포함한 7명의 연준 이사가 사기나 과실과 같이 일반적으로 부정행위로 해석되는 '정당한 사유'로만 해임될 수 있도록 규정한, 연방준비제도를 창설하게 한 1913년 법률을 인용합니다. 파월은 지난주 뉴욕 경제 클럽에서 다음과 같이 말했습니다: "우리는 어떠한 정치적 압력에도 영향을 받지 않을 것입니다. … 우리의 독립성은 법적 사안입니다."
비록 트럼프 대통령은 화요일에 파월을 해임할 의사가 없다고 밝혔지만, 그의 행정부는 연준의 독립성을 뒷받침하는 법률을 시험하고 싶어하는 것으로 보입니다. 최근 여러 독립 기관에서 발생한 해임은 오랜 법적 선례의 합헌성을 시험하기 위한 것으로 보입니다.
실제로 트럼프 대통령은 연방거래위원회(FTC)와 전미노동관계위원회(NLRB)의 위원들을 해임했습니다. 이러한 해임은 워싱턴의 규범뿐만 아니라 법률도 시험하는 일입니다. 많은 법학자들은 이러한 직위가 의회에 의해 보호 받으며 1935년 대법원 판례인 험프리 집행관 대 미국 정부 사건에 의해 뒷받침된다고 주장하기 때문입니다. 트럼프가 NLRB 위원들을 해임한 사건은 대법원까지 갈 것으로 보이며, 험프리 집행관 판결이 유지되든 뒤집히든 6월 말까지 판결이 내려질 가능성이 있습니다. 판결이 뒤집히면 대통령은 연방준비제도이사회 의장뿐만 아니라, 정책적 의견 불일치를 포함한 어떤 이유로든 어떤 이사회 이사도 해임할 수 있게 됩니다.
법학자들은 대법원이 좀 더 협소한 시각의 판결을 내리고, 최소 통화 정책을 독립적으로 시행하는 능력에 있어서 연방준비제도를 예외로 하는 방안이 있다고 제안했습니다. 대법원이 NLRB의 해임을 허용할 가능성(노동 문제에 대해 판결을 내리는 사람들이 사실상 "법을 집행"하고 있으므로 행정부의 의지에 따라 고용되었다는 주장)이 있지만, 연준이 통화 정책을 설정하는 역할이 다른 독립적인 연방 기관과는 다르다고 판단할 가능성도 있습니다. 의회는 화폐 가치를 규제할 권한을 가지고 있는데, 이는 연준이 통화 정책 목표를 추구하는 것이 준-입법적(행정부가 아닌) 기능임을 시사할 수 있습니다.
대법원에서 가장 보수적인 판사 중 한 명인 새뮤엘 알리토 판사는 2023년 연준은 다르다고 주장하며, 연준을 다른 독립기관과 구별되는 "독특한 역사적 배경을 가진 독특한 기관"이라고 불렀습니다. 연준을 따로 분리해서 봐야한다는 주장은 알리토가 법원의 다른 보수파 판사들을 설득하는 능력에 달려 있을 수 있습니다.
역설적이게도 백악관은 2월에 이미 연준의 통화 정책 역할이 다르다고 단언했습니다. 연준을 포함한 여러 금융 규제 기관을 대통령의 직접적인 통제 하에 두는 광범위한 행정 명령은 연준의 금리 설정 능력을 예외로 두었습니다.
파월을 해임할 경우 트럼프 행정부는 무엇을 얻을 수 있나
대통령이 (원하는 대로) 연준 의장이나 이사들을 해임할 수 있다면 미국뿐만 아니라 전 세계 자본 시장에 혼란이 야기될 가능성이 크며, 이는 낮은 정책 금리로 인해 발생할 수 있는 단기적 이익을 위해 감내할 만한가치가 없을 것입니다. 수십 년간 미국 인플레이션 기대치를 고정시키고 미국 자본 시장을 안전한 가치 저장처로 투자자들이 인식하게 한 핵심축(linchpin)은 연준의 정치적 영향으로부터의 독립성입니다. 이는 연준이 장기적인 물가 안정과 완전 고용을 보장하기 위해 잠재적으로 고통스러운 조정을 할 수 있게 하는 요소입니다. 대통령이 실제로 연준 위원을 해임할 권한을 행사하는지 여부와 관계없이 그 독립성이 상실되면 미국 국채 시장의 특별한 글로벌 지위도 침식될 가능성이 높으며, 잠재적으로 채권 수익률은 상승하고 달러는 하락할 것입니다.
뿐만 아니라 통화 정책을 직접적으로 바꾸려면 대통령은 의장뿐 아니라 다른 연준 위원들도 해임해야 할 것입니다. 통화 정책 결정은 연준 이사회 이사 7명과 뉴욕 연방준비은행 총재, 그리고 4명의 순환 참여하는 지역 연방준비은행 총재로 구성된 연방공개시장위원회(FOMC)에서 집단적으로 내립니다. 파월은 FOMC 의장이고, 뉴욕 연은의 존 윌리엄스는 부의장입니다.
금리 인하 또는 인상은 FOMC 위원 12명 전원의 다수결로 결정됩니다. 만약 파월이 FOMC 의장직에서 강등되거나 완전히 해임된다면, FOMC는 신임 의장을 임명하기 위해 신속히 투표할 것입니다. 새로운 FOMC 의장은 윌리엄스가 될 수도 있지만, 그러하리라는 보장은 없습니다. 또한 FOMC가 새로운 의장으로 누구를 선출하든 그가 더 빠르게 금리를 인하해야 한다고 주장할 것이라는 보장도 없습니다. 동일한 내용이 2020년 트럼프 대통령이 임명한 또 다른 연준 의장 후보인 크리스 월러에게도 적용될 가능성이 높은데, 그는 통화 정책에 대해 보다 전통적인 견해를 가지고 있는 것으로 보입니다.
게다가 연준 의장으로서의 인준을 확보하려면 상원에서 50표가 필요한데, 몇몇 공화당 상원의원은 독립적인 연준을 지지하는 것으로 보입니다. 아마도 미치 매코널(공화당-켄터키주)을 포함한 공화당 상원의원 연합은 파월이나 다른 이사들의 후임을 확정하는 데 주저할 수도 있습니다.
트럼프 행정부의 목표 중 하나가 실물 경제에 대한 이자율을 낮추는 것이라면, 파월을 해임하는 것은 도움이 되기는커녕 방해가 될 수 있다는 점을 주목할 필요가 있습니다. 주택 담보 대출 및 기타 대출 금리를 결정하는 데 흔히 활용되는 10년 미국 국채 수익률이 최근 파월의 수사(rhetoric) 이후 초반에 어떻게 상승했는지 생각해 보시기 바랍니다.
수사(rhetoric) 대 현실
우리는 트럼프가 규범에 도전하는 경향, 그리고 어떤 경우에는 법에 대해서도 이의를 제기하는 경향이 "버그보다는 고유의 의도된 기능에 가깝다"고 이전에 언급한 바 있습니다. 즉, 행정부는 모든 정책 변화는 아니더라도 일부 정책 변화는 법적, 정치적 어려움을 겪을 것으로 예상합니다. 백악관 내부에서는 험프리 집행관 결정에 회의적인 반응을 보이고 있으며 이를 시험해 보고 싶어하는데, 이는 연준의 독립성에 잠재적으로 영향을 미칠 수 있습니다.
하지만 트럼프 행정부의 관점에서 보면 파월은 정치적으로 중요한 역할을 하는 것으로 보입니다. 예를 들어, 시장 매도세에 대한 책임을 행정부의 정책 탓으로 돌리기보다는 파월 의장에게 돌리는 것이 더 쉽습니다. 그런 의미에서 파월 의장은 현직 연준 의장으로서 트럼프에게 훨씬 더 유용할 가능성이 큽니다. 또한 트럼프 행정부는 연준이 금리를 늦게 인상함으로써 인플레이션 상승에 기여했을 수 있다는 인식과 물가 상승으로 인한 경제적 여파가 바이든 행정부에 타격을 입혔다는 것을 잘 알고 있을 것입니다.
결론
우리는 수사(rhetoric)와 파월에 대한 압력이 커졌음에도 불구하고 트럼프가 방아쇠를 당겨 파월을 해임할 가능성은 여전히 낮다고 봅니다. 트럼프 대통령 그 스스로도 화요일 오후에 이같이 말했습니다. 또한 대법원이 연준의 독립 기관으로서의 특별한 지위를 그대로 유지할 것이라고 믿을 만한 충분한 이유가 있습니다. 법원이 어느 정도 모호성을 남기더라도, 우리는 법적 다툼이나 시장의 고통(특히 채권 시장)이 행정부에 감수할 가치가 있다고 생각하지 않습니다.
그럼에도 불구하고 투자자들이 이 문제를 논의하고 있다는 사실 자체는 문제가 되는 신호입니다. 파월 의장의 임기는 2026년 5월까지이고(이사회 이사 임기는 2028년 1월까지), 따라서 약 1년 안에 트럼프는 연준을 고위급부터 재편할 수 있게 될 것입니다. 극히 낮더라도 대통령이 현직 연준 의장이나 이사를 해임할 가능성은 시장에 불안을 안겨주는 사항입니다. 실제로, 중요 통화 정책 규범이 유지된다 하더라도 달러 기반 투자자들은 더욱 더 지치고 조심스러워질 수 있으며, 이로 인해 미국 자산으로부터의 다변화가 촉진될 수 있습니다.
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